Tufan Erhürman
Son dönemde, KKTC’de Cumhuriyet Meclisi’nin yasama ve özellikle de denetim faaliyetlerini hakkıyla yerine getirememesi dolayısıyla, başta İkinci Cumhurbaşkanı Mehmet Ali Talat olmak üzere bazı siyasiler, uygulanmakta olan hükümet sisteminde yürütme ile yasamanın iç içe geçtiğini, bu durumun Meclis’i işlevsiz kıldığını, bu nedenle sert kuvvetler ayrılığına dayanan başkanlık sisteminin KKTC için daha doğru olacağını dillendirmeye başladılar.
Oysa yasama ile yürütme arasında sert kuvvetler ayrılığının bulunması ilk bakışta hükümet sistemiyle (parlamenter sistem, yarı-başkanlık sistemi ve başkanlık sistemi) ilintiliymiş gibi görünse de, aslında ülkedeki siyasi partilerin yapısı, örneğin disiplinli olup olmamaları bu konuda daha fazla belirleyicidir. Bu noktalardan hareketle, başkanlık sisteminde kuvvetlerin ciddi biçimde iç içe geçmesi söz konusu olabileceği gibi, parlamenter sistemde yapılacak bazı düzenlemelerle kuvvetler arasına daha geniş bir mesafe koymak dahi mümkün olabilir.
Her şeyden önce, yürütmenin kral ve yardımcılarından (danışmanlarından), yasamanın da herhangi bir siyasi partiye mensup olmayan milletvekillerinden oluştuğu bir dönemde yaşamadığımızı unutmamak gerekir. Günümüzde hangi hükümet sistemi tercih edilirse edilsin, siyasi hayata siyasi partiler yön vermektedir. Bu bir olgu olduğuna göre, hükümet sistemlerini ve yasama-yürütme ilişkilerini değerlendirirken bu olguyu sürekli olarak akılda tutmak gerekir.
Parlamenter Sistemde Yasama-Yürütme İlişkileri
Parlamenter sistemin temel özelliği, halk tarafından doğrudan doğruya seçilmeyen, yetkisiz, sorumsuz ve sembolik bir cumhurbaşkanı (İngiltere gibi meşruti monarşilerde kral/kraliçe) ile parlamentoda çoğunluk desteğine sahip bir başbakan ve bakanlar kurulunun yürütme yetkisini hukuken birlikte kullanmasıdır. Ancak, hukuken durum böyle olmakla birlikte, yürütme yetkisi, fiilen büyük ölçüde başbakan ve bakanlar kurulu tarafından kullanılmaktadır. Çünkü, belirtildiği gibi cumhurbaşkanı semboliktir ve görevi devletin birlik ve bütünlüğünü temsil etmekten ibarettir.
Parlamenter sistemin uygulandığı bir ülkede, parlamentoda disiplinli siyasi partiler varsa, yani milletvekilleri parti kararları çerçevesinde mensubu oldukları siyasi partilerin talimatlarına uygun biçimde oy kullanıyorlarsa, bakanlar kurulu tarafından hazırlanan yasa tasarıları parlamentodan sorunsuz biçimde geçer ve yürütme ile yasama arasında tam bir uyum sağlanır. Dolayısıyla yasama ile yürütme arasında katı bir kuvvetler ayrılığından söz etme olanağı ortadan kalkar.
Bu durumda parlamentonun esas işlevi muhalefet partileri tarafından yerine getirilir. Parlamentodaki muhalefet partileri, yürütmeyi elinde bulunduran iktidar partisini veya partilerini parlamenter sistemin olanaklarını (soru, gensoru, meclis araştırması, meclis soruşturması, vs.) kullanarak denetlerler.
Ancak anayasada ve meclis içtüzüğünde bu denetim yollarının kullanılmasında iktidar partisi milletvekillerine belirleyici olma olanağı tanınmışsa, muhalefetin denetim işlevi de kaçınılmaz olarak zayıflayacaktır. Daimi meclis komitelerinde (örneğin hukuk ve siyasal işler komitesi) ve meclis araştırma ve soruşturma komisyonlarında başkanlığın ve çoğunluğun iktidar partisi milletvekillerinde olması durumunda, disiplinli bir iktidar partisi, bu komite ve komisyonların işlevsiz kalmasını sağlayabilir.
Bu durumda saf bir parlamenter sistemde yasama ile yürütme arasında gerçek bir kuvvetler ayrılığının sağlanmasının iki yolu vardır. Bunlardan birincisi, siyasi partilerin disiplinsiz olmasıdır. Eğer siyasi partiler disiplinsizse, bakanlar kurulunun parlamentoya sunduğu yasa tasarılarına yalnızca muhalefetteki siyasi partilerin milletvekilleri değil, bazı iktidar partisi milletvekilleri de karşı çıkabilir ve bazı yasa tasarıları bu yolla parlamentoda reddedilebilir. Benzer biçimde parlamentonun denetim işlevi de bu durumda daha iyi yerine getirilir. Yalnızca muhalefet partilerine mensup milletvekilleri değil, iktidar partisine/partilerine mensup milletvekilleri de, yürütmeyi, soru, gensoru, meclis araştırması, meclis soruşturması vb. yöntemlerle sıkıştırabilir.
Ancak saf parlamenter sistemin uygulandığı ülkede disiplinli siyasi partiler varsa, bu, kuşkusuz mümkün olmayacaktır. O zaman saf parlamenter sistemde yasama ile yürütme arasında kuvvetler ayrılığının gerçekleştirilmesinin yolu, anayasa ve içtüzükte gerekli değişiklikleri yaparak, denetim mekanizmalarında muhalefet partilerinin etkinliğini ve gücünü artırmaktır. Bu amaçla daimi komitelerin (örneğin hukuk ve siyasi işler komitesi) ve meclis araştırma ya da soruşturma komisyonlarının en azından bazılarının başkanlığının muhalefet partilerine verilmesi ve bu tip komite ve komisyonlarda iktidar ve muhalefet partilerinin eşit sayıda üyeyle temsil edilmesi gibi düzenlemeler yapılabilir.
Parlamenter sistemde yasama-yürütme ilişkilerini daha anlaşılır kılabilmek için, bu sistemin anavatanı sayılan İngiltere’den örnek vermek mümkündür. İngiltere’de şu anda hükümeti elinde bulunduran koalisyon bir yana bırakılırsa, genelde tek parti iktidarları görev yapmıştır. Bu durumda hükümeti kuran parti, parlamentoda çoğunluğa sahiptir. Kraliçe sembolik, yetkisiz ve sorumsuzdur. Bu şartlar altında hükümetin her istediği yasayı parlamentodan geçirebileceği ve parlamentonun hükümeti denetlemeyeceği düşünülebilir. Ancak, İngiliz siyasi partilerinin genelde disiplinli olmalarına karşın, bazı durumlarda iktidara mensup milletvekilleri muhalefetle birlikte oy kullanabilmektedirler. Ayrıca parlamentodaki komisyonların ve komitelerin yapısı da tamamen iktidar güdümlü çalışmalarını olanaksız kılmaktadır. Bu nedenle, saf bir parlamenter sistemin hüküm sürdüğü İngiltere’de yasama ile yürütmenin tam olarak birleştiği ve parlamentonun işlevsiz kaldığı iddia edilmemektedir.
Yarı-Başkanlık Sisteminde Yasama-Yürütme İlişkileri
Yarı başkanlık sisteminin temel özelliği, halk tarafından doğrudan doğruya seçilen, yetkili ve sorumlu bir cumhurbaşkanı (ya da başkan) ile parlamentoda çoğunluk desteğine sahip bir başbakanın başkanlığındaki bakanlar kurulunun yürütme yetkisini paylaşmasıdır. Burada cumhurbaşkanı (ya da başkan), saf parlamenter sistemde olduğundan farklı biçimde, yetkili ve sorumlu olduğundan, yetki paylaşımı yalnızca görünürde değildir; uygulamada da açık biçimde ortaya çıkar.
Disiplinli partilerin bulunduğu bir ülkede yarı-başkanlık sistemi uygulanıyorsa, başkanla başbakan ve bakanlar kurulunun aynı partiden oldukları ve aralarında bir sorun bulunmadığı durumlarda, sistem bir başkanlık sistemi özelliği göstermeye başlar. Bu durumlarda başkan, fiilen yürütmenin başı konumunu elde eder. Yürütmenin gereksinim duyduğu yasalar da parlamentodan kolaylıkla geçirilir. Ancak başkan başka bir siyasi partiden, başbakan ve bakanlar kurulu başka bir siyasi partidense, sistemde parlamenter sistem özellikleri görülmeye başlanır. Çünkü başkanın yetkileri sınırlıdır ve başbakan ve bakanlar kurulu parlamentoda çoğunluğun desteğine sahip oldukları için, başkanı bir manada saf dışı bırakacak olanaklara sahip olurlar.
Aslında, yasama-yürütme ilişkileri açısından bakıldığında, bu sistem de saf parlamenter sistemden çok fazla farklı değildir. Başbakan ve bakanlar kurulu parlamentoda çoğunluğun desteğine sahip olduklarından, siyasi partiler disiplinliyse, bakanlar kurulunun tüm tasarıları parlamentodan geçecek demektir. Bu şartlarda başkan da başbakan ve parlamento çoğunluğu ile aynı partidense, başbakan ve bakanlar kurulu, başkanın istediği tüm yasaları meclisten geçirecektir. Ancak, başkan yürütmenin diğer kanadından (başbakan ve bakanlar kurulundan) farklı bir partiye mensupsa, sadece anayasanın kendisine verdiği sınırlı yetkileri kullanabilecek, geriye kalan konularda çok fazla söz hakkına sahip olamayacaktır.
Yarı başkanlık sisteminde yasama-yürütme ilişkilerini daha anlaşılabilir kılmak için bu sistemin anavatanı sayılan Fransa’dan örnek vermek mümkündür. Fransa’da şu anda hem başkan hem de parlamento çoğunluğu sosyalist partiye mensuptur. Bu durumda başbakan ve bakanlar kurulu da doğal olarak bu partidendir. Bu arada sosyalist parti kural olarak disiplinli bir partidir. O nedenle yasamanın yürütmeden gelen tasarıları reddetmesi ya da yürütmeyi denetlemesi en az saf parlamenter sistemde olduğu kadar güçtür. Yani saf parlamenter sistemde yasama ile yürütmenin birleşmesinden şikâyet edilecekse, aynı durumun yarı-başkanlık sisteminde de söz konusu olabileceğini unutmamak gerekir.
Başkanın sosyalist, parlamento çoğunluğunun ise sağın elinde bulunduğu dönemde ise (ki bunun tipik örneği Mitterand’ın başkan, Chirac’ın başbakan olduğu dönemdir) yürütmenin birinci kanadı olan başkan yalnızca anayasada kendine ayrılan yetkileri kullanabildiğinden, yürütme yetkisi fiilen ikinci kanada, yani başbakan ve bakanlar kuruluna geçmektedir. Bu dönemde de parlamentodaki çoğunlukla yürütmeyi elinde bulunduran başbakan ve bakanlar kurulu aynı partiye mensup olduğundan, sistem parlamenter sisteme çok yaklaşmakta ve yasama-yürütme birleşmesi yine söz konusu olabilmektedir.
Başkanlık Sisteminde Yasama-Yürütme İlişkileri
Başkanlık sisteminin temel özelliği, başkanın halk tarafından doğrudan doğruya seçilmesi ve yürütme yetkisini tek başına elinde tutmasıdır. Bu sistemde, saf parlamenter sistemdeki ve yarı-başkanlık sistemindeki gibi bir başbakan ve bakanlar kurulu yoktur. Bakanlar, aslında başkanın sekreterleri ya da yardımcılarıdır ve başkan, sekreterlerine ve yardımcılarına danışmakla birlikte, yürütme yetkisini tek başına kullanır.
Bu sistemde başkanın mensup olduğu partiyle parlamentoda çoğunluğu elinde bulunduran partinin farklı olması düşük bir ihtimal değildir. Böyle bir durumda, eğer siyasi partiler disiplinliyse, başkan çok ciddi bir sorunla karşı karşıya kalacaktır. Çünkü ülkeyi yönetmek için ihtiyaç duyduğu yasaların parlamentodan geçmesi mümkün olmayacak ve böylece başkanın eli kolu bağlanmış olacaktır. Yani bu durumda yasama ile yürütme arasında sert kuvvetler ayrılığı vardır ancak sistem tıkandığı için, bu ayrılık yarar değil zarar getirmektedir.
Siyasi partilerin disiplinsiz olması ve başkanın ülkeyi yönetmek için ihtiyaç duyduğu yasaları, rakibi olan siyasi parti milletvekillerinin oylarıyla parlamentodan geçirebilmesi durumunda tabii ki bu sorun yaşanmayabilir. Ancak bu durumda da başkanın muhalefet milletvekillerini ikna etmek için onların seçim bölgelerine mali yardımda bulunmak ya da onları başka biçimlerde ikna etmek için uğraştığı bilinmektedir ki bunlar demokratik hukuk devleti açısından sevinilecek olgular değildir.
Ülkede disiplinli partilerin bulunması ve başkanla parlamento çoğunluğunun aynı partiden olması durumunda ise, başkanlık sisteminde sert kuvvetler ayrılığının yaşanacağını iddia edenler yanılmaktadırlar. Çünkü bu durumda başkanın partisi parlamentoda çoğunluğa sahip olduğundan, başkan, aynen saf parlamenter sistemin bugün çoğunlukla uygulanmakta olan hâlinde olduğu gibi, dilediği her türlü tasarıyı parlamentodan geçirme olanağına kavuşacak, dolayısıyla yasama ile yürütme arasında bir kuvvetler ayrılığından söz etmek mümkün olmayacaktır.
Başkanlık sistemiyle ilgili temel yanılgı, bu sistemin uygulandığı ABD’de var olan siyasi parti sistemi ve siyasi partilerin yapısı dikkate alınmaksızın değerlendirme yapılmasıdır. Birçok yazara göre, ABD’de başkanlık sisteminin başarılı olmasının nedeni, bu ülkede iki parti sisteminin bulunması, siyasi partiler arasında ideolojik uçurumların bulunmaması ve partilerin disiplinsiz olmasıdır. Bu sayede, Demokrat Obama’nın iktidarında Kongre çoğunluğu Cumhuriyetçilerde olsa bile, Cumhuriyetçi senatör ya da temsilciler Obama’nın istediği yönde oy kullanabilmektedirler. Bu sebeple kuvvetler ayrılığı bulunmasına karşın sistem tıkanmamakta ve krize girmemektedir. Ancak siyasi partiler arasında ideolojik uçurumların bulunduğu ve partilerin disiplinli olduğu bir ülkede bu sistemin tıkanmadan ve krize girmeden yaşayabilmesi mümkün değildir.
KKTC’de Başkanlık Sistemine Geçilmesi Durumunda Yasama-Yürütme İlişkileri
Bu yazıda anlatılanları daha anlaşılır kılabilmek için, şu anki siyasi partileri ve liderleri esas alarak KKTC’de başkanlık sistemine geçilmesi durumunda ne gibi ihtimallerin ortaya çıkacağına bakalım.
Öncelikle bir saptamayla başlayalım: KKTC’deki siyasi partiler disiplinlidir. Yani, bir parti bir tasarıyla ya da Cumhuriyet Meclisi’nde görüşülecek bir konuyla ilgili bir karar almışsa, kural olarak tüm milletvekilleri bu karara uygun biçimde oy kullanırlar. Bu durumda, örneğin başkanlık sistemine geçilir ve Mehmet Ali Talat Cumhurbaşkanı olursa, karşımıza çıkacak olan ihtimaller şunlardır:
a) CTP Cumhuriyet Meclisi’nde çoğunluğa sahiptir ve Mehmet Ali Talat ile Parti’nin Arası Açık Değildir: Bu durumda Talat’ın ülkeyi yönetmek için ihtiyaç duyduğu tüm yasalar Meclis’ten geçer ve Meclis yürütmeyi denetlemek konusunda bugün ne yapıyorsa, o zaman da aynı şeyi yapar, yani çok cevval davranmaz. Bunun anlamı, başkanlık sisteminin sanıldığının aksine kuvvetler arasında bir ayrım yaratmamasıdır. Yani kuvvetler yine birleşecektir.
b) UBP Cumhuriyet Meclisi’nde çoğunluğa sahiptir: Bu durumda Mehmet Ali Talat’ı zor durumda bırakmak isteyen UBP, onun ülkeyi yönetmek için ihtiyaç duyduğu yasaları Meclis’ten geçirmez ve yürütme üzerinde çok sıkı bir denetim uygulayarak onu iş yapamaz hâle getirmenin yollarını arar. Bunun anlamı kuvvetler arasında sert bir ayrımın bulunmasıdır. Ancak bu sert kuvvetler ayrılığı, sanıldığının aksine yarar değil, zarar getirir. Çünkü sistem tıkanır ve işlemez hâle gelir.
c) CTP Cumhuriyet Meclisi’nde çoğunluğa sahiptir ancak Mehmet Ali Talat ile CTP’nin Arası Açıktır: Bugün Eroğlu ile Küçük arasında yaşanan sorundan hareketle geliştirilen bu örnek, başkanlık sisteminde sıklıkla yaşanan bir durum değildir. Böyle bir şey olursa, bir anlamda ikinci ihtimal gerçekleşmiş olacaktır. Yani Talat ülkeyi yönetmek için ihtiyaç duyacağı yasaları Meclis’ten geçiremeyecek ve sistem tıkanacaktır. Yani sert kuvvetler ayrılığı yarar değil, zarar getirecektir.
Sonuç
Bu yazıyı okuyan okuyucular, benim şu anki sistemin çok iyi olduğunu düşündüğümü sanmasınlar lütfen. Benim görüşüm, şu anki sistemde yasama-yürütme ilişkileri konusunda var olan sıkıntıların aşılmasının, başkanlık sistemine geçilmekle değil, parlamenter sistemi rasyonalize etmekle mümkün olduğudur. Bunun için şunlar yapılabilir:
a) Öncelikle Cumhuriyet Meclisi’nin toplantı ve karar yeter sayıları değiştirilmelidir. Anayasa’nın 81. maddesinin (5). fıkrasına göre, “Cumhuriyet Meclisi üye tamsayısının salt çoğunluğu ile toplanır ve Anayasada başka bir kural yoksa, toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile karar verir”.
Oysa, örneğin TC Anayasası’nın 96. maddesinin 1. fıkrasına göre, TBMM, üye tamsayısının en az üçte biri ile toplanır. Anayasada başkaca bir hüküm yoksa, toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile karar verir; ancak karar yeter sayısı hiçbir şekilde üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlasından az olamaz.
Bu durumda 50 milletvekili bulunan KKTC’de Meclis’in açılması için 26 milletvekiline ihtiyaç vardır. Yani iktidar partisi milletvekillerinin bir kısmı katılmazsa, tüm muhalefet milletvekilleri katılsa da Meclis açılamayacaktır. Oysa 550 milletvekili bulunan TC’de Meclis’in açılabilmesi için milletvekili tam sayısının üçte biri (183) yeterlidir. Yani iktidar partisinin milletvekillerinin üçte ikisine sahip olmadığı durumda, iktidar partisi milletvekilleri katılmasa da Meclis açılabilir.
KKTC’de de yalnızca muhalefet partilerinin tümünün katılımıyla (örneğin 20 milletvekiliyle) Meclis’in açılabileceği düzenlenir ve TC’deki formülle, 14 milletvekili karar alma olanağına sahip kılınırsa, iktidar partisi milletvekilleri toplantılara katılmak zorunda kalacaklar, böylece Meclis’in açılması konusunda herhangi bir sıkıntı yaşanmayacaktır.
b) Cumhuriyet Meclisi’ndeki daimi komitelerin ve araştırma ve soruşturma komisyonlarının (en azından bazılarının) başkanlarının muhalefet milletvekili olması zorunluluğu getirilebilir. Buna ek olarak, bu komitelerde ve komisyonlarda iktidar ve muhalefetin eşit sayıda milletvekiline sahip olması sağlanabilir.
Bu durumda, komitelerde ve komisyonlarda hep iktidar partisinin istediği sonuçların çıkması engellenmiş ve Meclis gerçekten aktif hâle getirilmiş olur.
Görüldüğü gibi, başkanlık sistemine geçilmesi yasama ile yürütme arasında sistemi krize sokmayacak bir ayrılığı gündeme getiremeyebilir. Oysa parlamenter ya da yarı başkanlık sisteminde yapılacak rasyonalizasyon amaçlı bazı değişiklikler, kuvvetler ayrılığını, sistemi krize sokmaksızın sağlayabilir.
Unutulmamalıdır ki hükümet sistemlerini tartışırken, ezberlenmiş bazı tezleri tekrar etmek hiçbir mana taşımayacaktır. Bir ülkede bir hükümet sisteminin işe yarayıp yaramayacağını değerlendirirken, bu hükümet sisteminin, farklı ülkelerde, hangi sebeplerle nasıl sonuçlar yarattığına ve ülkenizdeki siyasi parti sistemiyle siyasi partilerin özelliklerine bakmakta büyük yarar vardır.